28. April 2015

Das Quorum muss weg!

Zur geplanten Reform der Volksgesetzgebung.

Von Nicolai Pahne

Bewegung in Mecklenburg-Vorpommern 

Im Dezember 2014 einigten sich die große Koalition und die demokratischen Oppositionsparteien auf eine Verfassungsreform, mit der die direkte Demokratie in Mecklenburg-Vorpommern gestärkt werden soll. Wie unüberwindlich die Hürde des Zustimmungsquorums in der Praxis zurzeit tatsächlich ist und wie hoch sie auch nach der geplanten Herabsetzung noch sein wird, wird sich im Herbst 2015 zeigen, wenn der erste „von unten“ erzwungene Volksentscheid gegen die Gerichtsstrukturreform stattfindet.                                                                   

Die aktuelle Situation

Mecklenburg-Vorpommern gehört mit 26 eingeleiteten direktdemokratischen Verfahren auf Landesebene zwischen 1994 und 2014 zu den Spitzenreitern unter den Bundesländern (Volksbegehrensbericht 2015, S. 13 f.). Dass es trotzdem 20 Jahre dauerte, ehe ein Volksbegehren erfolgreich war, macht deutlich, dass die 120.000 geforderten Unterschriften eine nur schwer zu nehmende Hürde darstellen. 

Das eigentliche Problem in Mecklenburg-Vorpommern ist jedoch nicht das Unterschriftenquorum beim Volksbegehren, sondern das Zustimmungsquorum beim Volksentscheid. Hier muss der Antrag nicht nur eine Mehrheit erhalten, sondern es müssen 33,3 Prozent der Stimmberechtigten zustimmen. Der Erfolg eines Volksentscheids hängt somit maßgeblich von der Abstimmungsbeteiligung ab. In keinem anderen Bundesland ist das geforderte Zustimmungsquorum höher. 

33,3 Prozent entsprechen in Mecklenburg-Vorpommern mehr als 450.000 Abstimmenden. Zum Vergleich: SPD und CDU hatten bei der Landtagswahl 2011 zusammen 399.220 Wähler.

Auch bei Personenwahlen wird nirgends eine vergleichbare Legitimation gefordert. So gewannen Erwin Sellering und Lorenz Caffier ihre Direktmandate 2011 sowie Roland Methling die Wahl zum Rostocker Oberbürgermeister jeweils mit den Stimmen von etwa 20 Prozent der Wahlberechtigten. 

Unüberwindliche Hürde bei Verfassungsänderungen 

Für Verfassungsänderungen ist das Zustimmungsquorum geradezu utopisch hoch: Nicht nur eine 2/3-Mehreheit wäre nötig, sondern es müssten gleichzeitig 50 Prozent der Stimmberechtigten mit „Ja“ abstimmen. Bei der Landtagswahl 2011 lag die Wahlbeteiligung aber nur bei 51,5 Prozent. Um bei einer solchen Beteiligung das geforderte Quorum zu erreichen, wäre also eine Zustimmung nötig, wie es sie zuletzt bei Wahlen in der DDR gab. Verfassungsänderungen – etwa die Regelungen für Volksentscheide betreffend – sind damit in Mecklenburg-Vorpommern auf direktdemokratischem Wege faktisch ausgeschlossen. 

Interessanterweise galt bei dem 1994 vom Landtag initiierten Referendum über die Annahme der Landesverfassung – bis heute die einzige Volksabstimmung in Mecklenburg-Vorpommern – die Regelung, dass diese unabhängig von der Abstimmungsbeteiligung und sogar mit einfacher Mehrheit angenommen werden konnte. Außerdem wurde die Abstimmung zusammen mit der Europawahl und der Kommunalwahl durchgeführt. Es stimmten 38,4 Prozent der Abstimmungsberechtigten mit „Ja“.

Die geplanten Änderungen 

Mit der Verfassungsreform soll das Quorum für Volksbegehren auf 7,5 Prozent der Stimmberechtigten abgesenkt werden. Aktuell wären damit etwa 100.000 statt 120.000 Unterschriften nötig. Das Zustimmungsquorum bei Volksentscheiden soll künftig 25 statt 33,3 Prozent betragen. Gleichzeitig soll die Sammlungsfrist auf fünf Monate begrenzt werden. Erleichterungen bei verfassungsändernden Volksbegehren sind nicht Teil der Reform.

Das Problem mit den Quoren 

Die geplanten Änderungen sind ein Schritt in die richtige Richtung. Sowohl ein Unterschriftenquorum als auch eine Sammlungsfrist sind grundsätzlich sinnvoll – auch wenn das Quorum unserer Meinung nach fünf Prozent und die Frist mindestens sechs Monate betragen sollte. Aber: Ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent bedeutet, dass die direkte Demokratie in Mecklenburg-Vorpommern auch in Zukunft weitgehend ein Papiertiger bleiben wird. 

Zustimmungsquoren sind an sich ein Problem für die Demokratie. Sie verleiten die Gegner einer Abstimmungsvorlage regelmäßig dazu, alles dafür zu tun, die Abstimmungsbeteiligung möglichst niedrig zu halten.

So setzte der Berliner Senat 2013 den Volksentscheid für die Rekommunalisierung der Berliner Stromnetze zwei Monate nach der Bundestagswahl an, statt beides zusammenzulegen. Zudem beteiligte er sich kaum an der öffentlichen Debatte, um das Thema klein zu halten. Damit gelang dem Senat der „Erfolg“, dass der Volksentscheid trotz einer Zustimmung von 83 Prozent knapp am Quorum scheiterte. Abgesehen von den sinnlos verpufften Geldern und Energien, die eine Kampagne für ein Volksbegehren sowie die Organisation eines Volksentscheids bedeuten, kann eine solche Erfahrung nur Frustration und Politikverdrossenheit zur Folge haben.

Im Extremfall rufen die Gegner eines Volksentscheids ihre Anhänger sogar zum Boykott der Abstimmung auf. Gesetzlich verankerte Quoren machen eine solche antidemokratische Taktik äußerst effektiv, sie fordern sie geradezu heraus.

Auch in Mecklenburg-Vorpommern haben die Fraktionen der großen Koalition bereits signalisiert, dass sie sich keinesfalls in der Pflicht sehen, für die Teilnahme an dem Volksentscheid im September zu werben. Eine vergleichbar gleichgültige Haltung zur Wahlbeteiligung wäre kaum denkbar.

Die ausgesprochen lange Verfahrensdauer in Mecklenburg-Vorpommern verschärft das Problem noch: Der Landtag hat nach einem erfolgreichen Volksbegehren sechs Monate Zeit zur Beratung und danach noch einmal bis zu sechs Monate zum Volksentscheid. Das bietet die Möglichkeit, das Anliegen auszusitzen oder unmöglich zu machen, indem man fortfährt Fakten zu schaffen. Genau dies ist zurzeit zu beobachten. 

Vorbild Bayern 

Das Beispiel Bayern – wo es bei einfachen Gesetzen kein Zustimmungsquorum gibt – zeigt, dass Angst vor dem Stimmvolk unbegründet ist. Dort trägt die Volksgesetzgebung wesentlich zur Belebung und Festigung der Demokratie bei. Missbrauchsfälle gab es dabei nie. Das Unterschriftenquorum, das Mehrheitsprinzip und nicht zuletzt die Bindung an das Grundgesetz sowie die Landesverfassung reichen als Hürden aus, um den vielfach beschworenen populistischen oder egoistischen Entscheidungen vorzubeugen. 

Grundsätzlich sollten auch Verfassungsänderungen auf direktdemokratischem Wege nicht nur eine theoretische Möglichkeit sein. Wiederum zeigt Bayern, dass es auch anders geht: Dort bedürfen verfassungsändernde Volksentscheide lediglich einer einfachen Mehrheit und es gilt ein Abstimmungsquorum von 25 Prozent.

Zudem ist keine vom Landtag beschlossene Änderung der Verfassung wirksam, ehe sie nicht in einem obligatorischen Referendum bestätigt wurde. In diesem Fall gibt es kein Zustimmungsquorum.                                    

Abschaffung des Zustimmungsquorums!

Aus all dem leitet Mehr Demokratie e.V. die Forderung ab: Das Zustimmungsquorum muss fallen! Erst dann werden Volksentscheide ein ernstzunehmendes Instrument der politischen Kultur und lebendiger Demokratie in Mecklenburg-Vorpommern.